¿Pueden los municipios establecer limitaciones al derecho de propiedad en cuanto al destino de los inmuebles? (II)

Eduardo-Lara

Eduardo Lara Salazar.- Para el común de las personas la competencia urbanística local pasa desapercibida, sin darse cuenta que – gracias a ella – es posible hacer vida en comunidad, porque permite la armonización de ambientes y espacios; de hecho, la Arquitectura, el Urbanismo, la Ingeniería, la Geografía, la Geología, el Derecho, la Sociología, la Antropología, entre otras, son disciplinas que pueden testimoniar la importancia de esta aseveración.

La profesora Cecilia Sosa Gómez lo explica en un trabajo denominado “Comentarios a la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística” dentro del libro “Ley Orgánica de Ordenación Urbanística”, ley comentada, varios autores, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1989.

La materia urbanística tiene dos vertientes donde se desarrollan sus normativas; la primera, de corte nacional, en la que la (CRBV, 1999) expresa que corresponde al Poder Público Nacional el establecimiento y unificación de normas y procedimientos técnicos para obras de ingeniería, arquitectura y urbanismo, así como la legislación urbanística.

Una segunda, municipal, en la que el ámbito local tendrá a su cargo elaborar y aprobar los planes de desarrollo urbano local (PDUL), dictar las ordenanzas para la ejecución, control y gestión de los planes en materia de zonificación, régimen de arquitectura, ingeniería y construcciones.

En ellos van insertos temas como la zonificación, procedimientos urbanísticos (generalmente denominadas Ordenanza de Urbanismo, Arquitectura y Construcciones o sobre Construcciones Ilegales), tributarios urbanísticos (Ordenanza de Impuesto sobre Inmuebles Urbanos, Ordenanza sobre Contribuciones Especiales por Mejoras o por Incremento de Intensidad de Uso Urbanístico), trato y desenvolvimiento social (Ordenanza de Convivencia Ciudadana o Sanciones por Infracciones Menores), (Ordenanza de Justicia de Paz),  entre otras.

Suelen establecer dependencias que gestionan esas competencias; este es el caso de las llamadas Direcciones de Ingeniería Municipal, Oficinas Locales de Planeamiento Urbano, entre otras.

Por cuanto la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (1987, vigente) es anterior a la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) y a la Carta Magna (1999); resulta necesario acotar que la función legislativa (ordenanzas) continúa en manos de los concejos municipales, mientras que la ejecución o gestión administrativa se realiza por la alcaldía.

Aquélla establece como autoridades urbanísticas al Ejecutivo Nacional y los Municipios, de acuerdo con su esfera competencial.

La Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (1983, vigente) nos trae una referencia ilustrativa para comprender el alcance de la limitación del derecho de propiedad mediante los planes de ordenación, ya que la Ley Orgánica para la Ordenación Urbanística (1987, vigente) es norma especial y de preferente aplicación en razón de la materia, como aconsejan la doctrina, jurisprudencia y la técnica legislativa.

Reseña que los planes limitan el contenido del derecho de propiedad, quedando éste vinculado al destino asignado por estos, dado que se manejan la fijación de volúmenes, densidades y demás procedimientos técnicos.

Dentro de lo estudiado por el ordenamiento urbano está orden el régimen del suelo, lo que comprende:

  • Determinar la utilización del suelo en congruencia con la utilidad pública y la función social y urbanística de la propiedad.
  • Asegurar el mantenimiento de una densidad adecuada al bienestar de la población.
  • Imponer la justa distribución de las cargas y beneficios del plan entre los propietarios afectados.
  • Regular el mercado inmobiliario a los fines de la edificación y de la vivienda.
  • Afectar las plusvalías del valor del suelo originado por el plan al pago de los gastos de urbanización.
  • Adquirir terrenos para construir patrimonios públicos de suelo.

A través de las Ordenanzas se pueden establecer limitaciones al derecho de propiedad, por cuanto el uso de un inmueble viene dado en concordancia con el plan de ordenamiento vigente, toda vez que – como instrumento legislativo local por excelencia – es el canal de expresión para incluir al Plan de Desarrollo Urbano (PDUL), que deberá aprobar cada municipio, por disposición de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010).

Nótese como el Constituyente y el Legislador Nacional han conferido a los municipios regular – dentro de su esfera territorial en cada uno, obviamente – hechos o asuntos que dan pie a la aprobación de ordenanzas sobre ruidos, circulación de vehículos en el área urbana, terminales de pasajeros, gestión en aguas, desechos (basura), bosques, animales (mascotas, de calles, libres), entre otros.

Cuando se otorga o emplea arbitrariamente un uso distinto al permitido por la regulación, origina como resultado lo que se denomina “uso no conforme”, cuyas consecuencias son las de (i) procurar que se ejecute la previsión normativa y, por ende, (ii) negar toda solicitud de alteración en sentido contrario, nuevas construcciones o ampliaciones del inmueble.

Siguiendo al profesor Allan Brewer Carías en su trabajo “Introducción General al Régimen de Expropiación· dentro del libro “Ley de Expropiación por causa de utilidad pública o social”, ley comentada, varios autores, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 2002 – tiene que haber un Plan de Desarrollo Urbano (PDUL), conforme lo que se establezca por ley nacional y ordenanzas, para poder realizar cualquier actividad privada en área urbana.

Es frecuente encontrar casos en materia urbanística que se pueda ver afectado negativamente el ambiente, por lo que se hace necesario implementar correctivos, tales como paralización de obras, demoliciones, retiro de materiales, restricción de acceso de materiales, entre otros.

De allí que la legislación tenga previsto medidas cautelares con la finalidad de velar por los intereses, no solamente de la institución municipal sino de la comunidad.

Como toda medida cautelar se trata de acciones provisionales adoptadas por la Administración, con la finalidad de impedir la ocurrencia de daños irreparables o de difícil reparación.

Cuando el órgano local urbanístico realiza tareas de inspección o fiscalización se está ante una actividad de policía, siguiendo las nociones del Derecho Administrativo; con aquélla lo que se persigue es garantizar la adecuación de la conducta de los particulares hacia la previsión normativa.

Explicaba a quienes me consultaban la importancia al comprar un inmueble, de conocer  las ordenanzas y demás urbanísticas que rigen para la zona donde tiene proyectada la operación, pues permite manejar un cúmulo de información a futuro de la posible tendencia de la zona.

Eso puede requerirse del profesional de bienes raíces –aunque lo deseable es hacerlo con nuestro asesor jurídico porque está más informado – que tramita la documentación, puesto que ahorraría a la postre problemas que pudieron evitarse.

Para muestra hay una sentencia de fecha 16 de abril de 2021 emanada del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional en la que se ventiló una situación de orden urbanístico relacionado con el uso de un inmueble.

El fallo reseña que:

“…conforme a lo previsto en el artículo 102 de la mencionada Ley Orgánica, dos (2) son los supuestos que, conjunta o separadamente, deben comprobarse para que los Jueces de Distrito, hoy Tribunales de Municipio, ordenen de manera inmediata y preventiva la paralización de las actividades y el cierre o clausura de establecimientos que estén bajo su jurisdicción. El primero de ellos, es que el inmueble se destine a un uso contrario al que le corresponde conforme al plan o a la Ordenanza de Zonificación y; el segundo, que en el inmueble se realicen construcciones ilegales. El uso al que hace alusión dicho supuesto, es aquel relativo al destino que tiene asignado por la zona donde se encuentra ubicado y, las construcciones ilegales, entiende esta Sala, deben estar ejecutándose en el inmueble denunciado, para que tenga sentido la orden de paralización que dictará el juez competente en ambos supuestos. Y esto es así, como bien lo destacó el fallo ut supra citado, en razón de la naturaleza de dicha solicitud, que no es otra que, de protección inmediata, ante la amenaza de la ejecución de obras ilegales o inmuebles con destinos contrarios a lo diseñado en los planes u ordenanzas de zonificación respectivas…”

(Subrayado mío)

La profesora Hildegard Rondón de Sansó posee un trabajo denominado “Zonificación y rezonificación en el ámbito de la normación urbanística venezolana” publicado en la Revista de Derecho Público Nº 17, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1984; donde trata los elementos sobre la zonificación y los cambios de ésta.

Sostiene que las zonificaciones contienen uno de los elementos esenciales de la planificación urbanística, por cuanto a través de ellas se le asigna un destino específico a la propiedad inmobiliaria que se armoniza con el de todo el núcleo urbano en el cual se ubica.

En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

@Edularalaw

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