Basura, abuso y confiscación
Camilo London.- Compartiré también en este espacio digital lo que antes publiqué en mi Blog GERENCIA Y TRIBUTOS, sobre lo que califico como un voraz esquema de tarifas de los servicios de recolección de desechos sólidos y relleno sanitario que aqueja a una parte del sector productivo del país, en una peligrosa avanzada en algunos estados y municipios, que han privatizado los servicios de manejo integral de la basura, donde las autoridades responsables de ello, no parecen haber reparado en las muchas quejas de presuntas violaciones a los derechos de los ciudadanos, sujetos a esquemas abusivos, para obligarles a pagar una arbitraria tarifa impuesta, sin derecho a justo reclamo. A lo que se ha sumado, para inclinar más la balanza a favor de este esquema corporativista, los tribunales de la República.
En Venezuela se dictó en el año 2010 la ley que establece las disposiciones regulatorias para la gestión integral de la basura, con el fin de reducir su generación y garantizar su recolección, así como el aprovechamiento y disposición final, de forma sanitaria y ambientalmente segura. Esta norma declara de utilidad pública e interés social todo lo relativo a la gestión integral de los residuos y desechos sólidos. Que así se circunscribe en el concepto de servicio público.
La gestión integral de los residuos y desechos sólidos, es conforme esta norma jurídica, un servicio público que debe ser garantizado por el Estado y prestado en forma continua, regular, eficaz, eficiente e ininterrumpida, que comprende desde la generación de los residuos hasta la disposición final de los desechos.
En la norma legal se atribuye a los estados y al Distrito Capital, los servicios de transferencia y disposición final de desechos sólidos, previa aprobación de la Autoridad Nacional Ambiental. Se señala además, que los servicios de transferencia y disposición final podrán ser prestados por los órganos que a tales efectos sean designados, por asociaciones cooperativas, empresas privadas, empresas de propiedad social o la comunitaria y otros entes, mediante contrato o concesión y por cualquier otra modalidad que las gobernaciones y distritos estimen conveniente, de acuerdo con las normativas sobre licitaciones, contrataciones y concesiones de obras y servicios.
A los municipios la Ley de manejo integral de la basura les atribuye la competencia relativa a la gestión del servicio de aseo urbano, rural y domiciliario, prestado de manera eficiente, directamente o a través de terceros, dando preferencia a aquellas organizaciones del poder popular, de acuerdo con las políticas, estrategias y normas fijadas por el Ejecutivo Nacional.
El artículo 77 de la Ley que comento, deja claro que la prestación de los servicios de manejo integral de residuos y desechos sólidos, así como la transferencia y la disposición final de los desechos sólidos, realizada en forma directa o delegada por las autoridades competentes, «tendrá como contrapartida obligatoria el pago de la TASA que corresponda», en función de las tarifas vigentes para el tipo, características y cuantía de los residuos y desechos cuya operación involucre.
La expresión «TASA» que el legislador usa de forma expresa en el texto del artículo 77 de esta Ley, es punto esencial para oponerse a la pretensión de algunas empresas privadas que recibieron la «gracia» del monopolio para explotar el negocio de la basura en el país, de querer atribuir a la contraprestación por dicho servicio, el carácter de «precio público» y con ello burlar las garantías que la Constitución y las leyes dan a los ciudadanos en el marco del Derecho Tributario.
Pero peor aún, obvian que el precio público supone entonces, a diferencia de las tasas (tributos), que no hay obligación de contratar o recibir el servicio del estado y menos de un particular. Ya que una de las bases de su caracterización, de los precios públicos, es que aplican en los casos en los cuales hay una relación contractual voluntaria, lo que abre entonces la posibilidad de que usuarios no tengan la OBLIGACIÓN de contratar el servicio exclusivamente con un solo prestador, o incluso, no demandar el mismo.
Al atribuir la Ley, la condición de una TASA y por ende un tributo, a la contraprestación por el servicio público que regula la ley nacional, esta se debe sujetar a los principios desarrollados en los artículos 316 y 317 de la Constitución Nacional.
Dentro de tales principios constitucionales, uno de los de mayor relevancia y significación republicana, es el principio de reserva legal tributaria, que estatuye que solo a la Ley le corresponde definir los elementos que configuran la determinación del tributo. Este principio se desarrolla luego en el Código Orgánico Tributario, que incluso, prohíbe que la ley delegue la fijación del valor del tributo. Por lo que un Decreto de un alcalde o un gobernador, no podría fijar una tasa por el servicio de recolección de desechos.
De allí que la fijación de la tasa de servicios contemplada en el artículo 77 de la Ley de manejo integral de la basura, deba ser establecida por leyes municipales o de ser el caso, por leyes estadales, como lo dispone el numeral 4 de su artículo 9. Mismo que además señala expresamente, que dichas tasas deberán ser calculadas sobre la base de sus costos reales y las previsiones establecidas en el Plan para la Gestión y Manejo Integral de Residuos y Desechos Sólidos.
La tasa es un tributo que tiene como fundamental característica, ser una contraprestación directa que paga el beneficiario de un servicio público, como lo establece el artículo 164 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, cuando el servicio sea de solicitud o recepción obligatoria por los usuarios o no puedan realizarse por el sector privado, por requerir intervención o ejercicio de una autoridad o por estar reservados legalmente al sector público; en cuyo caso puede ser prestado directamente por el estado o por un particular que actúa por delegación, bajo régimen de concesión o contratación pública.
Esta misma norma de rango orgánico, dispone que la recaudación estimada por concepto de tasas, guardará proporción con el costo del servicio, con el valor del servicio o de la utilización del bien del dominio público objeto del uso privativo. De forma tal que la tasa no puede superar el costo del servicio público que se presta directamente al beneficiario.
La tasa, es un tributo que no tiene por objeto distribuir el costo global del servicio entre los que podrían pagarlo, porque no es una contribución ni mucho menos un impuesto. Por lo que el “subsidio cruzado” no puede ser un parámetro para su fijación, como erróneamente algunos municipios y gobernaciones lo han hecho.
Por otra parte, pretender que solo las empresas formales y un grupo de ciudadanos cubran con su patrimonio, el alto costo del manejo integral de la basura de un estado o un municipio, por medio de una ilegal contribución parafiscal que desvirtúa a la tasa prevista en la ley, obviando que son los impuestos los que deben cubrir en mayor medida el funcionamiento del Estado, conducirá inexorablemente a esquemas confiscatorios como los que hoy denuncian tantos usuarios del servicio.
Con mayor precisión, el Proyecto de Ley orgánica de coordinación y armonización de las potestades tributarias de los estados y municipios, que fue presentado ante la Asamblea Nacional por el Presidente Nicolás Maduro a mediados del año 2022, atribuye a la “Tasa de Gestión Integral de Desechos Sólidos” que pueden exigir los municipios y estados, el carácter tributario que es propio de este tipo de exacción fiscal.
En este proyecto de Ley se prevé en su artículo 44 que:
«Los estados y municipios, según corresponda de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y esta Ley, no podrán establecer tasas distintas a las indicadas a continuación:
- TASA de Gestión Integral de Desechos Sólidos: Comprende la recolección y disposición de desechos sólidos en inmuebles residenciales, industriales, comerciales, de servicio o afín. Esta TASA deberá establecerse sobre la base de los costos reales del servicio y en función de la cantidad de suscriptores servidos, la capacidad de generación del sujeto, el tipo, características y cantidad, en volumen o masa, de los residuos y desechos de que se trata, de conformidad con la ley especial que regula la materia.»
Esto solo ratifica lo que ya estaba desarrollado en la ley del manejo integral de la basura y la ley orgánica del poder público municipal vigentes, donde esta contraprestación, fue definida como una Tasa (Tributo).
En la propuesta de Maduro, se estatuye que esta tasa deberá fijarse sobre la base de los costos reales del servicio y en función de la cantidad de suscriptores servidos, la capacidad de generación del sujeto, el tipo, características y cantidad, en volumen o masa, de los residuos y desechos de que se trata, de conformidad con la ley especial que regula la materia.
Y además, que a los efectos de su fijación, los estados y municipios, deberán garantizar la debida proporcionalidad entre el costo del servicio público prestado y el beneficio efectivamente recibido o realizado para el contribuyente o usuario, teniendo en cuenta el carácter de las tasas como instrumento excepcional o complementario en el sostenimiento de los gastos públicos.
Esto implica que el servicio de Gestión Integral de Desechos Sólidos prestado por el estado directamente o por delegación a través de un tercero bajo régimen de concesión, debe ser cubierto por una parte que asume el estado y otra de forma complementaria pagará el usuario.
Pero en ningún caso, el valor de la tasa podrá exceder al costo del servicio efectivamente recibido por el usuario, por lo que es natural que la misma tienda a ser deficitaria, para garantizar el acceso de cualquier ciudadano al servicio público, sin desnaturalizar al tipo tributario.
De esta forma, lo que cueste mantener limpia una plaza pública o a una avenida de la ciudad, no se le podría cobrar por medio de una tasa, a un ciudadano que recibe el servicio en su casa, edifico o empresa.
En ese sentido, el que tengamos espacios limpios en la ciudad, no puede justificar violentar la ley que establece el marco de referencia para fijar el monto que cada ciudadano debe pagar para que esto sea posible. Y mucho menos, que ello termine favoreciendo un monopolio o cartelización en favor de uno o varios particulares que se beneficien de la privatización del servicio público, en detrimento de la economía nacional y el patrimonio familiar.
La tasa, conforme su naturaleza y objeto, solo debe cubrir el costo del servicio que recibe el usuario directamente, en función del volumen o masa de los residuos que genere. Por lo que el costo de mantener la plaza debe cubrirlo el presupuesto público del municipio. Para algo los ciudadanos ya pagan sus impuestos.
Visto así, es alarmante que se pretenda aplicar un modelo tarifario sin consultar el costo, en función de los parámetros dispuestos en la norma que regula el manejo de la basura, al aplicar como base para calcular el monto que debe pagar un usuario por este servicio, los metros cuadrados del área de su establecimiento, sus ingresos brutos, el estatus económico del usuario o su consumo eléctrico entre otros dislates. Ya que ninguno de estos parámetros guarda proporción con el costo real del servicio que se presta al ciudadano en razón de la generación de desperdicios.
No es capricho que la Constitución Nacional solo permita a los municipios y estados, crear tributos que están previstos en ella o las leyes. Eso es una garantía de que la creatividad y aun peor, la voracidad de los que gobiernan, ni la de sus socios, lleguen a atentar contra la economía nacional y las bases del derecho administrativo.
Lo que presenciamos en el país en algunos municipios, es una aparente pretensión de burlar la Constitución y las Leyes, creando la ficción del contrato y vinculo privado, para desconocer todos los límites que al Estado se le imponen en la ley, cuando se trata del servicio de gestión de la basura; para así poder expoliar el patrimonio de los ciudadanos afectados.
Ciertamente, fijar la tasa del valor del servicio no es una tarea fácil. Requiere de inteligencia, enfoque científico y sobre todo profesional, así como la efectiva y oportuna participación y contraloría ciudadana. Pero en especial, es necesario conocer las estructuras de costos de los prestadores del servicio, ya que esta es la fuente esencial en la determinación de la tarifa que cuantificará la Tasa por el servicio público.
Para ello la ley de manejo integral de la basura asigna al Consejo Nacional para la Gestión de los Residuos y Desechos, la definición de propuestas relativas a los parámetros y variables referenciales para cálculos y ajustes de las tasas por los servicios de manejo de residuos y desechos sólidos.
Muy distinto a lo que he planteado en este modesto aporte que recopila la normativa que delimita la fijación del valor de la contraprestación por el servicio público que nos atañe, en el país una malsana voracidad renovada de algunos estados y municipios, se ha disfrazado esta vez con el traje de un corporativismo verde (Ecológico), para deslumbrar a los incautos y atentar contra quienes con su esfuerzo y a pesar de las muchas dificultades que enfrentan, siguen aportando su trabajo y genio para regenerar el tejido empresarial que es la base del empleo y del bienestar basado en la productividad y no en el pillaje.
El modelo que se nos quiere imponer a la fuerza, se sustenta en pretender que los costos totales de prestación del servicio a la ciudad, sean cubiertos por las empresas y algunos ciudadanos. Sin que el estado asuma con sus propios recursos, parte de dicho costo.
Esto le daría a la contraprestación por el servicio, la forma de una Contribución Especial y con ello desconocería la naturaleza de la Tasa prevista en la ley citada, que es un tributo, pero de otro tipo. Esto ocurre en una economía deprimida, con lo que esta pretensión arruinará a las pocas empresas que quedan en pie.
El empeño en imponer este modelo confiscatorio con una soberbia desmedida de quienes lo han instrumentado, contra la lógica jurídica, económica y social de convivencia en el país, se manifiesta además, con absurdas maniobras que le prohíben a los contribuyentes declarar y pagar sus impuestos al municipio, si estos no pagan la factura del servicio de aseso domiciliario, sin derecho a reclamo. Convirtiendo a la Administración Tributaria municipal en el brazo ejecutor de la entidad que presta el servicio de gestión de la basura en el municipio.
Este resulta un método de chantaje y extorsivo, que instrumenta la amenaza de aplicar severas sanciones y clausuras a empresas, motivado por la falta del pago de los tributos, cuando resulta que las mismas alcaldías son las que han impedido esas declaraciones impositivas, con la complicidad en muchas ocasiones, de concejales que crean ordenanzas para proteger a los perpetradores de semejante despropósito.
Algunos están planteando la necesidad de revisar las tarifas impuestas enfocados en su reducción, sin atender a la raíz de la forma en que se ha desarrollado este modelo, que parece estar reñido con las disposiciones contenidas en las normas jurídicas antes referida y las bases esenciales del Derecho Administrativo en el capítulo de los servicios públicos.
Cualquier tarifa que obvie la circunstancias de que, lo que corresponde pagar al ciudadano es una tasa de servicio, que desestime que esta debe responder al costo real del servicio que recibe de forma particular el usuario; desembocará en un impuesto o contribución especial, de orden parafiscal, que sería inconstitucional.
Sin pretender ser dueño de la verdad, es innegable que se hace necesario el urgente debate sobre este tema, con la debida amplitud y profundidad, así como la vigilancia y la acción oportuna de los Poderes Públicos, la academia y la sociedad civil organizada, para evitar que la basura sea la causa de un mayor deterioro institucional del país y la asfixia a la economía productiva y sus ciudadanos.
Licenciado en Administración Comercial de la Universidad de Carabobo, con especialización en finanzas y gestión de tributos, docente UCAB en Cátedra Tributaria, Consultor empresarial, Editor del Blog GERENCIA Y TRIBUTOS (gerenciaytributos.blogspot.com).
