¿Más tributos o mejores políticas? El dilema de la servilleta de Laffer
Juan C. Castillo Carvajal.- La doctrina tributaria venezolana ha expresado su preocupación ante la tendencia de financiar sectores o actividades particulares con tributos, en particular, a través de impuestos específicos o contribuciones parafiscales. En estos casos, no se emplea la recaudación tributaria ordinaria -para calificarla de alguna manera- producto del ISLR, IVA, impuestos aduaneros y los tributos del sector petrolero -por no hacer más extensa la relación- sino que se crean nuevas cargas tributarias para el financiamiento de áreas de interés colectivo. Veamos algunos pocos ejemplos. El Estado estima importante auspiciar la actividad científica y tecnológica y crea el aporte para el Fondo Nacional de Ciencia y Tecnología. Se considera relevante la promoción del deporte, se establece un aporte para el Fondo Nacional del Deporte. La lucha contra las drogas requiere recursos económicos, se impone un aporte para el Fondo Nacional Antidrogas. Hace algunos años circuló un anteproyecto de Ley de la Comunicación Popular que establecía la obligación de las personas jurídicas dedicadas a la publicidad y mercadeo al pago de una contribución destinada a la ejecución de planes programas o proyectos relacionados con la comunicación popular. Lo perverso de esta tendencia es que la creación de tributos para cada materia de interés colectivo podría resultar ilimitada atendiendo a lo amplio de las necesidades colectivas. Se advierte que, el Estado ha instaurado un sistema tributario atomizado, no armonizado, que atenta contra la capacidad contributiva de los obligados y que privilegia la recaudación por la recaudación misma.
En nuestra opinión, en muchos casos el problema no radica en obtención de recursos económicos sino en la ejecución de mejores políticas públicas y para ilustrar este aserto queremos traer a colación la reciente reedición del aporte para el fomento de las exportaciones no petroleras. La Asamblea Nacional dictó la Ley de Fomento a las Exportaciones no Petroleras (“LFENP”). publicada en la Gaceta Oficial N° 6.824 Extraordinario del 18 de julio de 2024, que establece una contribución a cargo de los importadores de hasta 0,5% del valor de las importaciones, en los términos que determine el Ministerio de Finanzas El aporte será pagado al momento de liquidar el impuesto aduanero de importación. Lo recaudado por este aporte estará afectado al financiamiento del Fondo Nacional para la Exportación. Cabe destacar que, no se trata de un nuevo tributo, sino que esta carga fiscal ya estaba contemplada en la Ley del Banco de Comercio Exterior (BANCOEX) del año 2001.
Reconociendo la importancia de las políticas del Estado para la promoción de la exportación de bienes y servicios no petroleros, creemos que antes de encarecer la importación de bienes por parte de todos los importadores -quienes además trasladarán este aporte a sus costos de venta- el Estado podía implementar en forma efectiva otras políticas fiscales y que se encuentran dispersas en distintos instrumentos normativos para estimular la actividad de los exportadores. A modo de referencia histórica, el presidente Pérez en el año de 1975 mediante Decreto-Ley dictó la Ley de Incentivo a las Exportaciones, con fines y políticas equivalente a los de la LFENP. En todo caso, estamos convencidos que la promoción de las exportaciones y las políticas de estímulo a este sector deben ser parte esencial de la agenda política en Venezuela. Sin embargo, no creemos que debe seguir empleándose la tributación como un mecanismo para el financiamiento de las actividades o sectores específicos en la medida que los nuevos tributos significan un incremento de las tasas efectiva de los tributos que los contribuyentes deben pagar y que según estudios de firmas especializadas, dicha tasa supera el 60% en el caso de los sujetos pasivos especiales (omitiendo el caso de los bancos y la tributación del sector petrolero cuya alícuota efectiva resulta superior a la antes indicada).
En cualquier caso, estimamos que el Estado en vez de incrementar la carga fiscal de los importadores para estimular las exportaciones no petroleras ha debido cumplir con las medidas y políticas previstas en la normativa vigente y cuya implementación estamos convencidos fomentaría significativamente la actividad exportadora. En este contexto, entre las medidas que han podido sustituir este aporte podemos mencionar:
- Devolución efectiva del impuesto de importación pagado por los exportadores (drawback): El drawback consiste en el reintegro total o parcial de los impuestos pagados por la importación de bienes, cuando dichos bienes son transformados o utilizados en la producción o transformación de mercancías efectivamente importadas. Se trata de un régimen que obedece a objetivos esencialmente de política comercial y que procura incrementar las exportaciones a través de la minoración de la carga fiscal que recae sobre la producción en su conjunto sin incrementar el agregado de la carga tributaria. Esta política correctamente implementada permitiría la disminución de los costos de producción de los bienes no petroleros, el aumento de la demanda de mano de obra nacional, el mejoramiento de la balanza comercial y de pago, entre otros aspectos. Más políticas, menos impuestos.
- La devolución de los créditos fiscales del IVA soportados por los exportadores: La Ley del IVA establece que los contribuyentes que realicen exportaciones de bienes o servicios de producción nacional, tendrán derecho a recuperar los créditos fiscales soportados por la adquisición y recepción de bienes y servicios con ocasión de su actividad de exportación. Desde hace varios años, el SENIAT no tramita las solicitudes de recuperación de estos créditos, encareciendo la actividad exportadora pues los créditos fiscales derivados de las compras locales no son objeto de compensación, toda vez que las ventas de exportación están gravadas con la alícuota del 0%. En consecuencia, antes que un nuevo aporte, se requería hacer efectiva la devolución del IVA para los contribuyentes exportadores.
- Reactivación de las políticas de financiamiento del Banco de Comercio Exterior (BANCOEX): Este banco que fue creado en el año de 1996 tiene por objeto el financiamiento y la promoción de las exportaciones de bienes y servicios nacionales. De manera que, el Ejecutivo Nacional contaba con un estructura financiera para atender a los exportadores y lo que correspondía era su capitalización, así como llevar ejecutar acciones de cobro de los créditos concedidos para contar con los recursos para atender a los exportadores.
Estas tres medidas -entre otras muchas que podríamos mencionar- sirven para ilustrar que el fomento de la actividad exportadora podría conseguirse implementado las políticas existentes, sin caer en la trampa del aporte tributario. Entonces creemos que es importante refrescar el dilema del economista estadounidense Laffer quien planteaba que subir la tasa del impuesto no necesariamente aumenta la recaudación -a lo que nosotros añadimos- que la creación de nuevos tributos no implica necesariamente mejoras sustanciales para la economía y los ciudadanos.
En efecto, en 1974 Laffer, Wanniski, Dick Cheney– asistente del Jefe de Gabinete- y Donald Rumsfeld -Jefe de Gabinete- estaban almorzando en un restaurante, conversando sobre la política fiscal de elevar los impuestos del presidente de Estados Unidos Gerald Ford. En medio de esa discusión, Laffer, para argumentar lo más claramente posible lo erróneas que eran las políticas de subir impuestos de Ford, dibujó en una servilleta una curva, que luego fue conocida como la curva de Laffer, con el objetivo de convencer al jefe de gabinete sobre la conveniencia de bajar los impuestos. La idea que quería ilustrar es que al reducir la carga tributaria la gente tiene más incentivos para pasar al mercado formal, invertir e incrementar sus ingresos.[1]
A esta tesis nosotros agregamos que no solo resulta inconveniente aumentar las alícuotas impositivas de los tributos existentes, sino que también resulta contraproducente crear nuevos tributos para atender actividades sectoriales. Por el contrario, la solución pasa por utilizar racionalmente los recursos existentes y aplicar en forma efectiva y eficiente las políticas fiscales, comerciales y financieras con que cuenta el ordenamiento jurídico del país.
[1] https://www.economicas.uba.ar/wp-content/uploads/2016/04/5-La-curva-de-Laffer-y-el-impuesto-inflacionario.-Mar%C3%ADa-Teresa-Casparri-y-Melisa-Elfenbaum.pdf
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Abogado egresado de la Universidad Central de Venezuela, con especialización en Derecho Tributario de la misma universidad. LLM en Impuestos Internacionales, University of Florida. Programa de Introducción al Sistema Legal de los Estados Unidos, Georgetown University. Galardonado con la beca Fulbright otorgada por el Departamento de Estado de los Estados Unidos.
Profesor de Finanzas Públicas por concurso de oposición en la Escuela de Derecho de la Universidad Central de Venezuela.
Ex Presidente de la Asociación Venezolana de Derecho Tributario.
Socio de Mendoza, Palacios, Acedo,Borjas Páez Pumar & Cía MENPA
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